O Senado deve votar nesta quinta-feira (19) o projeto que estabelece novos limites para os gastos públicos em caso de déficit primário. A proposta, aprovada pela Câmara dos Deputados ontem, integra o pacote de medidas do governo para cortar despesas e alcançar a meta fiscal a partir de 2025. O texto já está na pauta do Plenário e tem como relator o líder do governo no Senado, senador Jaques Wagner (PT-BA).

Na Câmara, os deputados fizeram alterações no Projeto de Lei Complementar (PLP) 210/2024, do líder do governo na Câmara, deputado José Guimarães (PT-CE). No substitutivo que chega ao Senado, fica limitado o contingenciamento e o bloqueio de emendas parlamentares àquelas não impositivas (R$ 11,5 bilhões de emendas de comissão), ficando fora do contingenciamento e do bloqueio as emendas individuais (R$ 24,67 bilhões) e de bancada (R$ 14,68 bilhões), um total de R$ 39,35 bilhões. O texto encaminhado pelo governo Lula estabelecia regra de contingenciamento e bloqueio de qualquer emenda parlamentar.

O pacote de corte de gastos é composto por três matérias: o projeto de lei complementar (PLP 210/2024), uma proposta de emenda à Constituição (PEC 45/2024) e o projeto de lei ordinária (PL 4.614/2024). As duas últimas ainda aguardam votação na Câmara dos Deputados para que os senadores comecem a deliberar.

Limite de 15% - O (PLP) 210/2024, aprovado na quarta, retoma proposta que não virou lei no projeto sobre emendas parlamentares (Lei Complementar 210, de 2024), determinando que serão aplicados às emendas não impositivas o contingenciamento e o bloqueio até a mesma proporção aplicada às demais despesas discricionárias.

Essa lei surgiu depois de o Supremo Tribunal Federal (STF) ter cobrado maior transparência na execução de emendas, mas o bloqueio ficou de fora. Agora, no entanto, apesar de voltar o bloqueio, tanto ele quanto o contingenciamento serão limitados a 15% das dotações de emendas de comissão (não impositivas). A Lei Complementar 210/2024 não estabelece limite para o contingenciamento e não faz distinção entre as impositivas e não impositivas.

O bloqueio de recursos é realizado para cumprir o limite de despesas estabelecido pelo arcabouço fiscal e pode implicar o cancelamento da despesa se o resultado fiscal pretendido não for alcançado.

Por sua vez, o contingenciamento é realizado para cumprir a meta anual de resultado primário. Nessa caso, há mais chance de a despesa vir a ser executada até o fim do ano.

Limite a incentivos tributários - O texto ainda estabelece que quando ocorrer déficit primário, entendido pela união das contas do Tesouro Nacional, da Previdência Social e do Banco Central, no ano seguinte em que ele for apurado, a União não poderá publicar lei concedendo, ampliando ou prorrogando incentivo tributário até conseguir superávit primário em algum exercício seguinte. A regra valerá a partir de 2025.

Quando alcançado o superávit, o Orçamento do ano posterior não terá mais a trava, que será repetida a cada vez que o governo não conseguir fechar as contas pelo menos quando não houver déficit ou com superávit.

Da mesma forma, será proibida a concessão de aumento nas despesas de pessoal e seus encargos, mas somente até 2030. Se houver déficit, tanto o projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) quanto a próprio Orçamento não poderão apresentar crescimento anual real maior que 0,6% em relação ao montante do ano anterior, exceto os valores concedidos por causa de sentença judicial.

Essa trava das despesas de pessoal valerá para cada um dos poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário) e também para o Ministério Público da União, a Defensoria Pública da União, o Conselho Nacional do Ministério Público, o Conselho Nacional de Justiça (CNJ) e o Tribunal de Contas da União (TCU).

Seguridade - O projeto estabelece que o crescimento anual das despesas com a criação ou prorrogação de benefícios da Seguridade Social, como aposentadorias e auxílio-doença, deverá seguir as regras do arcabouço fiscal. Essas despesas poderão crescer, no máximo, 2,5% acima da inflação medida pelo IPCA.

Os benefícios pagos pelo INSS são corrigidos pelo INPC, enquanto o salário mínimo, base para benefícios equivalentes ao seu valor, tem um reajuste real que considera a variação do PIB de dois anos anteriores. Porém, como o limite de crescimento se aplica apenas à criação ou prorrogação de novos benefícios, existe a possibilidade de que concessões sejam represadas caso o teto estabelecido seja atingido, o que pode dificultar a ampliação de benefícios sociais.

A aplicação do arcabouço fiscal a esse tipo de despesa obrigatória não se limita ao teto de crescimento de 2,5% ao ano. A Lei Complementar 200, de 2023, que estabeleceu o novo arcabouço fiscal, determina o aumento da despesa primária está vinculado à variação real da receita primária:

Se o governo alcançar a meta de resultado primário de dois anos antes, o crescimento permitido será de até 70% dessa variação. Caso a meta não seja cumprida, o limite cai para 50%. Dessa forma, a criação ou prorrogação de benefícios do INSS precisará respeitar esses limites adicionais, que serão revisados anualmente, condicionando ainda mais o aumento dessas despesas.

Crédito compensado - O substitutivo da Câmara ao PLP 210/2024 também retirou o dispositivo que limitaria a compensação, pelas empresas, de créditos apurados com tributos federais. Recentemente, o Congresso Nacional aprovou a Lei 14.873, de 2024, de teor semelhante. A novidade no projeto era a diferenciação do limite por tipo de crédito, que não existe na portaria da Receita Federal sobre o tema.

Desde 2021, o governo federal tem sido obrigado a compensar créditos tributários de PIS/Cofins por causa da chamada “tese do século”. Em decisão do Supremo Tribunal Federal (STF), as empresas ganharam o direito de retirar o ICMS (tributo estadual) da base de cálculo dessas contribuições. A estimativa do governo é de créditos a pagar aos contribuintes em torno de R$ 1 trilhão em cinco anos, relativos ao passivo em disputa desde 2017.

Redução de despesas - O projeto também visa evitar o aumento de gastos com pessoal e incentivos tributários se as chamadas despesas discricionárias tiverem redução nominal de um ano para outro. Despesas discricionárias são as que o governo tem poder de decidir não executar e que são passíveis de bloqueio ou contingenciamento, como investimentos, compra de equipamentos, insumos, execução de serviços (passaportes, por exemplo), pagamento de bolsas de pesquisa.

O valor total dessa categoria de despesa caiu de R$ 188,1 bilhões em termos reais em 2016 para apenas R$ 133,5 bilhões em 2021. Assim, a partir do projeto de Lei Orçamentária de 2027, que é elaborado em 2026, se as despesas discricionárias de 2025 tiverem execução menor que as de 2024, em 2027 não poderá ser publicada lei que conceda, amplie ou prorrogue incentivo ou benefício de natureza tributária.

Da mesma forma, o Orçamento de 2027 não poderá conter crescimento anual real de despesa de pessoal e encargos acima de 0,6%, excluídos os valores concedidos por sentença judicial. Essas restrições serão usadas até o ano em que as despesas discricionárias totais voltem a ter crescimento nominal em relação ao ano anterior. Se voltar a ter déficit, elas são aplicadas novamente.